Неладно что-то в законодательстве о торговом мореплавании, считает капитан дальнего плавания, инженер по организации перевозок и управлению на морском транспорте, юрист, почётный работник морского флота, ветеран труда Евгений Селюков – и объясняет, почему.
Кодексу торгового мореплавания Российской Федерации исполнилось 20 лет.
Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. №81-ФЗ был введён в действие 1 мая 1999 года.
Он сменил Кодекс торгового мореплавания СССР, который был утверждён Указом Президиума Верховного Совета СССР от 17 сентября 1968 года (КТМ СССР 1968).
Издание Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации (КТМ РФ) явилось важным этапом в развитии российского законодательства о торговом мореплавании, его систематизации и кодификации.
Проект КТМ РФ разрабатывался коллективом научных работников Отделения морского права Государственного проектно-изыскательского и научно-исследовательского института морского транспорта «Союзморниипроект» и Сектора морского права и коммерческой практики Центрального научно-исследовательского института морского флота (ЦНИИМФ).
КТМ СССР 1968 регулировал правоотношения в сфере торгового мореплавания в СССР, а затем и в Российской Федерации на протяжении 31 года. За всё это время в него было внесено всего три поправки, что свидетельствует о стабильности советского законодательства о торговом мореплавании.
С момента введения в действие КТМ РФ уже принято сорок федеральных законов о внесении изменений в этот кодифицированный законодательный акт, а поправок и дополнений, внесённых этими законами в Кодекс, как говорится, не счесть. В данном случае говорить о стабильности законодательства Российской Федерации о торговом мореплавании не приходится.
Причём, если проект КТМ РФ готовили и разрабатывали учёные-юристы, научные и практические работники, которые являются компетентными специалистами в области морского права, то проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в данный Кодекс разрабатываются лицами, не обладающими достаточными знаниями и навыками в данной отрасли права. Это, конечно, абсурд. Можно утверждать, что в силу своей квалификации, образования и опыта работы эти законописцы не совсем понимают предмет регулирования КТМ РФ.
Подобная законотворческая деятельность эффективных чиновников Минтранса России и некоторых активных законодателей из Государственной Думы и Совета Федерации дестабилизирует законодательство Российской Федерации о торговом мореплавании.
Разумеется, что всё это не могло не отразиться на качестве КТМ РФ, который из первоначального цельного и системного законодательного акта превращается в лоскутное одеяло и наполняется внутренними противоречиями. В КТМ РФ включаются статьи, которые не имеют никакого отношения к торговому мореплаванию, появляются расплывчатые формулировки, позволяющие неоднозначно толковать нормы данного федерального закона.
Правоприменение в таких случаях остаётся полностью на откуп судей судов общей юрисдикции и государственных арбитражных судов, которые не обладают соответствующими знаниями в области морского права. Нужно понимать, что в Российской Федерации отсутствуют специализированные государственные судебные учреждения, способные квалифицированно рассматривать споры, связанные с морским правом. Например, в Великобритании подобные споры рассматривает Адмиралтейский суд, входящий в состав Отделения королевской скамьи Высокого суда Англии и Уэльса. В Российской Федерации до сих пор не сформировано единство судебной практики по применению судами положений КТМ РФ.
Соответствующее постановление Пленума Верховного Суда РФ, ориентирующее судей правильно толковать нормы КТМ РФ, до настоящего времени не издано. Правда, информационным письмом Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ №81 от 13 августа 2004 года арбитражным судам для руководства был направлен циркуляр под названием «Обзор практики применения арбитражными судами Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации» (на 20 листах). Но с той поры прошло уже пятнадцать лет, да и к моменту издания данного циркуляра был принят всего один закон о внесении изменений в КТМ РФ (от 26.05.2001 №59-ФЗ).
Можно утверждать, что субъекты, осуществляющие деятельность, связанную с торговым мореплаванием, лишены в Российской Федерации права на квалифицированное судебное разбирательство в судах общей юрисдикции и государственных арбитражных судах.
Из многочисленных изменений и дополнений, внесённых в КТМ РФ за прошедшие двадцать лет, есть смысл, в качестве примера, посмотреть некоторые из них.
Федеральным законом от 29.12.2017 №460-ФЗ в статью 4 КТМ РФ были внесены значительные изменения и дополнения. Проект данного федерального закона был разработан чиновниками Минтранса России и группой депутатов Государственной Думы Российской Федерации.
В силу данного федерального закона морские перевозки нефти, сжиженного природного газа (СПГ), газового конденсата и угля, добытых на территории России (в том числе на континентальном шельфе РФ) и погруженные на суда в акватории Северного морского пути, до первого пункта выгрузки или перегрузки (в том числе в каботаже) разрешаются теперь исключительно на судах под флагом Российской Федерации.
Для целей КТМ РФ под каботажем теперь понимаются перевозка грузов, пассажиров и их багажа, и буксировка не только между портами РФ, но и во внутренних морских водах и территориальном море, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации.
Однако разработчики Федерального закона №460-ФЗ не учли, что в России практически отсутствуют суда усиленного ледового класса, плавающие под государственным флагом Российской Федерации, которые могут осуществлять перевозки указанных в этом законе грузов в акватории Северного морского пути. Новая редакция статьи 4 КТМ РФ вызвала серьёзную озабоченность у грузоотправителей, осуществляющих деятельность в акватории Севморпути, в том числе у руководства компании «Новатэк», которая реализует проекты «Ямал СПГ» и «Арктик СПГ-2».
И вот, группа депутатов Государственной Думы РФ (В.Е.Дерябкин, В.И.Синяговский, С.А.Сопчук) 6 марта 2019 года, в интересах компании НОВАТЭК, внесли на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации проект федерального закона о внесении изменений в статью 4 КТМ РФ. Проект федерального закона предусматривает внесение изменений в упомянутую статью Кодекса, разрешающих морскую перевозку (в том числе в каботаже) СПГ и газового конденсата, добытых на территории Российской Федерации и (или) на территории, находящейся под юрисдикцией РФ, на судах под иностранными флагами.
В пояснительной записке к законопроекту депутаты разъясняют: «Понятие «каботаж», определение которого в настоящее время сформулировано в КТМ избыточно широко и не учитывает современные особенности транспортировки СПГ по СМП и специфику соответствующих правоотношений». Самое интересное в том, что именно эта группа депутатов Государственной Думы совместно с чиновниками Минтранса России и сформулировали в КТМ РФ «избыточно широко» понятие «каботаж» при разработке проекта Федерального закона №460-ФЗ.
Между тем упомянутая проблема ПАО «Новатэк» на сегодняшний день уже практически решена. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.03.2019 №435-р утверждён перечень судов под иностранными флагами, которым разрешено до 30 декабря 2043 года осуществлять морские перевозки природного газа (в том числе в сжиженном состоянии) и газового конденсата, добытых на территории Российской Федерации и погруженных на указанные суда в морском порту Сабетта, до первого пункта выгрузки или перегрузки.
Федеральным законом от 28.07.2012 №132-ФЗ в КТМ РФ введена новая статья 5.1 «Плавание в акватории Северного морского пути». Федеральным законом от 27.12.2018 №525-ФЗ в статью 5.1 Кодекса были с внесены существенные изменения и дополнения. Чиновники Минтранса России, которые разрабатывали проекты указанных федеральных законов, должны были понимать, что содержание статьи 5.1 не отвечает целям КТМ РФ, который регулирует правоотношения, возникающие из торгового мореплавания.
В КТМ РФ нельзя было включать положения, устанавливающие границы акватории Северного морского пути (СМП), а также порядок плавания судов в данной акватории. Эти вопросы относятся к правовому статусу и режиму морских пространств и регулируются в России Федеральным законом от 31.07.1998 №155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Тем более, в данном федеральном законе уже есть статья 14 «Плавание в акватории Северного морского пути».
К предмету регулирования КТМ РФ не имеют никакого отношения также положения статьи 5.1 Кодекса о функциях Администрации СМП и Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», о порядке утверждения Правил плавания в акватории СМП, об их структуре и содержании, о порядке выдачи разрешений на плавание судов в акватории СМП, о порядке оплаты ледокольной и ледовой лоцманской проводки судов в акватории Северного морского пути.
Федеральным законом от 23.04.2012 №36-ФЗ в КТМ РФ были внесены значительные изменения и дополнения, касающиеся регистрации судов, прав на них и сделок с ними. Так, пункт 1 статьи 33 «Реестры судов Российской Федерации» был изложен в новой редакции, а в перечень реестров судов был включён «реестр строящихся судов». Представляется, что чиновники Минтранса России, которые являются разработчиками проекта Федерального закона №36-ФЗ, невнимательно прочитали статью 7 «Судно» КТМ РФ, согласно которой под судном в настоящем Кодексе понимается самоходное и несамоходное плавучее сооружение, используемое в целях торгового мореплавания. Очевидно, что строящееся судно не является судном по смыслу статьи 7 КТМ РФ, так как не может использоваться в целях торгового мореплавания. Поэтому нахождение «реестра строящихся судов» в перечне реестров судов Российской Федерации в пункте 1 статьи 33 КТМ РФ является неуместным.
Нельзя не упомянуть ещё одно важное обстоятельство. На основании пункта 4 статьи 376 КТМ РФ Минтранс России должен был разработать, утвердить и издать «Правила регистрации прав на строящиеся суда в морских портах». Прошло уже двадцать лет, но данный нормативный правовой акт до сих пор не издан.
Массированным атакам со стороны разработчиков федеральных законов о внесении изменений и дополнений в КТМ РФ подверглись нормы Кодекса, устанавливающие статус, подчинённость и функции капитана морского порта. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации – это прежде всего систематизированный свод правил и норм, которые единообразно регулируют правоотношения, возникающие из торгового мореплавания. Разумеется, что все требования, которые предъявляются к капитану морского порта, должны быть кодифицированы и содержаться в КТМ РФ.
Сегодня нормы, регулирующие деятельность капитана морского порта, размещены в четырёх федеральных законах: КТМ РФ, Законе о морских портах в Российской Федерации (от 08.11.2007 №261-ФЗ), ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (от 31.07.1998 №155-ФЗ), и Федеральном законе «О транспортной безопасности» (от 09.02.2017 №16-ФЗ). Вызывает недоумение, почему нормы, устанавливающие статус капитана морского порта, его подчинённость, требования к гражданству, образованию, квалификации, стажу работы и стажу плавания, а также функции этого должностного лица размещены в Законе о морских портах, а не в КТМ РФ.
Более того, в Законе о морских портах и КТМ РФ содержатся дублирующие нормы, определяющие функции капитана морского порта. Например, текст и смысл норм, изложенных в пунктах 2 и 3 статьи 11 Закона о морских портах, полностью совпадают с нормами предпоследнего и последнего абзацев статьи 76 КТМ РФ, а норма пункта 1 статьи 74 КТМ РФ идентична норме, содержащейся в части 1 статьи 10 Закона о морских портах и т.д. Подобное дублирование правовых норм отрицательно сказывается на кодификации законодательства о торговом мореплавании и значительно усложняет правоприменение.
И последнее. В средствах массовой информации активно публикуются победные реляции чиновников Минтранса России и Росморречфлота о росте грузооборота морских портов Российской Федерации. Однако в этих донесениях нет ни слова о том, что в настоящее время на судах под российским фагом перевозится всего 1,8-2% внешнеторговых грузов. Для сравнения, в советское время перевозка более 90% грузов внешней торговли обеспечивалась судами под флагом СССР.
Вот, собственно, такой итог двадцатилетней дестабилизации законодательства Российской Федерации о торговом мореплавании.
В заключение, в качестве совета законотворцам, которые разрабатывают федеральные законы о внесении изменений и дополнений в КТМ РФ, хочется привести цитату из басни И.А.Крылова «Скворец»: «Берись за то, к чему ты сроден, коль хочешь, чтоб в делах успешный был конец».
Капитан дальнего плавания, инженер по организации
перевозок и управлению на морском транспорте, юрист,
Почётный работник морского флота, Ветеран труда
Е.В.Селюков
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции