Сенатором Николаем Власенко и депутатами Государственной Думы Федерального Собрания VI созыва Михаилом Брячаком и Александром Меткиным был внесён в Государственную Думу и одобрен Советом Госдумы проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания» в части регулирования деятельности по лоцманской проводке судов. В частности, законопроект предполагал создание лоцманской саморегулируемой организации. Мы попросили одного из инициаторов законопроекта, М.Брячака, рассказать о логике и идеологии предлагаемых изменений. С самим проектом ФЗ (с поправками, внесенными на основании замечаний министерства транспорта) можно ознакомиться в прилагаемом файле (внизу статьи).
Михаил Васильевич, чем вызвана необходимость изменения законодательства, регулирующего деятельность по лоцманской проводке судов? Какова главная задача подготовленного Вами законопроекта?
Законопроект направлен на претворение Указа Президента от 23 июля 2003 г. N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». Согласно этому Указу развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики стоит на третьем месте по значимости. Кроме того, Президент считает, что «… саморегулирование станет одним из столпов сильного гражданского общества в России». Мы солидарны с Президентом и готовы организовать саморегулирование в лоцманской деятельности.
А непосредственным толчком стали постоянные попытки Минтранса России «огосударствить» лоцманскую функцию путём законодательного запрета деятельности любых негосударственных лоцманских организаций – и коммерческих, и НЕкоммерческих. Впервые законопроект об огосударствлении лоцманской функции был подготовлен Минтрансом и внесен Правительством РФ в Госдуму в 2007 году, после получения отрицательного заключения Президента РФ, Общественной палаты при Президенте РФ, РСПП и Комитета по транспорту Госдумы 6 созыва он был отклонен. Вторично Минтранс аналогичный законопроект направил в Правительство РФ в июле 2013 года – этот проект не был поддержан Правительством РФ, так как его не поддержали Минэкономразвития, ФАС и Миноборны РФ. Нам непонятно, почему Минтранс России до настоящего времени не принял никаких мер по реализации требований Президента России на морском транспорте.
Негосударственных лоцманов действующее российское законодательство, регулирующее технологические и организационно-надзорные аспекты лоцманской деятельности, в принципе устраивает. Имеющиеся недостатки в организации экономической стороны лоцманской деятельности могут решаться в рамках ФЗ «О защите конкуренции», и эта позиция была подтверждена на приёме в Администрации Президента Российской Федерации руководителем аппарата Игоря Левитина Александром Алексеевичем Юрчик. Считаю также целесообразным рассмотреть вопрос о той или иной степени нормативного закрепления принципов расходования получаемого лоцманского сбора, придания ему целевого характера, учитывая отмену ценового регулирования лоцманской деятельности. Ведь принципы установления тарифа на лоцманские услуги в условиях госрегулирования требовали учитывать в лоцманском сборе технологически обусловленные расходы и нормативную прибыль лоцманской организации, потому что лоцманский сбор, как и все остальные портовые сборы, согласно действующему законодательству есть плата за оказанные услуги, а оказание услуг есть предпринимательская деятельность независимо от того, кто ею занимается –государственная или негосударственная по форме собственности организация, коммерческая она или некоммерческая.
Неоднократные предложения НП «НОЛО» и межрегиональной профсоюзной организации лоцманов ФГУП «Росморпорт» нормативно закрепить целевой характер расходования лоцманского сбора прежним руководством Минтранса России не были поддержаны, что позволяет некоторым лицам в средствах массовой информации постоянно и голословно обвинять негосударственных лоцманов в расхищении лоцманского сбора.
Какие проблемы призван решить предлагаемый Вами законопроект – и каким образом?
В случае создания СРО:
- Предлагается законодательно закрепить определение термина «лоцманская организация». Введение этого термина позволит снять многие претензии Минтранса к негосударственным лоцманским организациям и развивать лоцманское обслуживание судов.
-
Совместно с Минтрансом, другими заинтересованными госорганами, юридическими лицами, общественными организациями будут введены стандарты и правила оказания лоцманских услуг, которые в НП «НОЛО» практически уже разработаны.
- Совместно со всеми заинтересованными органами и лицами будут разработаны и введены требования к лоцманским организациям в части наличия соответствующей материально-технической базы лоцманских организаций – лоцманских судов, автомобилей для доставки лоцманов, помещений и их оборудования для отдыха и приёма пищи лоцманами, навигационными картами, планшетами и пособиями на район обязательной лоцманской проводки и на подходах к морскому порту.
- Будут созданы условия для установления экономически обоснованных тарифов на лоцманские услуги, обеспечения целевого характера расходования лоцманского сбора.
- Предлагается введение требований к минимальному количеству лоцманов в лоцманской организации, позволяющее в случае необходимости оказывать лоцманские услуги не менее чем в двух морских портах, чем будет достигнута гарантия бесперебойного лоцманского обслуживания судов в любом российском морском порту.
Законопроект предполагает создание саморегулируемой лоцманской организации – в чем плюсы такой схемы и какие риски она может представлять? Изучался или учитывался ли опыт СРО в других сферах, например, в строительстве? Почему именно эта форма представляется оптимальной?
Главная цель – создание лоцманской СРО с законодательным закреплением обязательного членства в СРО. Если лоцманская организация не является членом СРО, то она не будет иметь права оказывать лоцманские услуги. Таким образом, можно будет привести все лоцманские организации в соответствие с требованиями, разработанными СРО совместно с Минтрансом и иными заинтересованными лицами.
Опыт СРО в строительной сфере нами изучен и те минусы, которые имелись и ещё имеются в строительных СРО, нами учтены. Главный минус строительных СРО – на бумаге одни требования, а на деле они не выполняются. Но имеются и другие СРО, успешно работающие и почему-то их опыт умалчивается. Например, СРО аудита, СРО оценочной деятельности, СРО нотариусов, СРО актуарной деятельности, СРО арбитражного управления, СРО деятельности финансовых организаций, СРО в области энергетического обследования и другие. На сегодня в стране насчитывается сотни СРО в различных сферах деятельности. Недостатки в работе строительных СРО все последующие СРО учитывают и делают всё, чтобы их избежать.
Фактически в Европе лоцманские организации работают по схеме СРО, но называются по-разному – Ассоциация, Лоцманская палата и т.п.
Предполагается, что в СРО будут входить только частные – или также и государственные лоцманские организации?
В СРО будут обязаны войти все лоцманские организации любой формы собственности, коммерческие и некоммерческие, но при этом оказание лоцманских услуг должно быть основным видом деятельности организации, оказывающей лоцманские услуги.
Негосударственные лоцманские организации нередко обвиняют в том, что они не хотят работать в малодеятельных портах. Законопроект предлагает покрывать расходы на оказание лоцманских услуг в портах, где установленный тариф не позволяет работать с прибылью, из компенсационного фонда. Проводились ли расчеты, какими должны быть взносы в компенсационный фонд, чтобы обеспечить лоцманскую проводку в таких портах силами негосударственных лоцманских организаций (и стояла ли задача привлечь негосударственные лоцманские организации в такие порты)?
Ежегодный доход от оказания лоцманских услуг в российских морских портах составляет порядка 3,5-4 млрд рублей. Из них доля дохода от оказания лоцманских услуг в так называемых убыточных (малодеятельных) по лоцманской деятельности портах не превышает 250-300 млн рублей, при этом убыток в этих портах составляет порядка 50-70 млн рублей. Львиную долю убытка у ФГУП «Росморпорт» приносят такие порты как Санкт-Петербург, Новороссийск, Калининград, Мурманск, Владивосток, Находка, то есть, наиболее крупные порты, и убыток этот обусловлен в первую очередь экономически необоснованными тарифами на лоцманские услуги.
После того как ФАС отменила регулирование лоцманской деятельности и «Росморпорт» вынужден был поднять тарифы, его убыток по лоцманской деятельности сократился вдвое с 950 млн рублей до 450 млн рублей, что показывает причину убытка – это не работа в малодеятельных и северных портах, а сознательное занижение тарифов на оказание лоцманских услуг. В 2017 году я был на приёме у тогдашнего министра транспорта Максима Соколова и предложил ему разрешить организациям, входящим в НП «НОЛО» работать в морских портах, в которых «Росморпорт» работает в убыток – но вразумительного ответа на это предложение не получил.
Голословное заявление некоторых противников негосударственных лоцманов о том, что негосударственные лоцманы не хотят работать в убыточных портах – это ложь. Подтверждением тому являются попытки негосударственных лоцманских организаций начать работу в убыточных портах – в Калининграде, Мурманске, Тамани, Астрахани, которые были пресечены прежним руководством Росморречфлота– где обыкновенным административным произволом, а где исправлением сложившейся негативной ситуации прямым заимствованием опыта организации оказания лоцманских услуг негосударственными лоцманами.
В настоящее время обсуждается законопроект подготовленный заместителем председателя Комитета Госдумы по транспорту и строительству П.Федяевым, который вновь предполагает законодательное закрепление лоцманской функции за государственной лоцманской организацией. Каково Ваше мнение об этом проекте, насколько такое ограничение соответствует конституционным нормам и какие последствия оно может иметь?
По моему мнению, редакция предложенного П. Федяевым законопроекта по внесению изменений в Кодекс торгового мореплавания в части регулирования лоцманской деятельности однозначно противоречит нормам Конституции Российской Федерации.
Принятие законопроекта в предлагаемой редакции повлечет нарушение конституционных прав граждан Российской Федерации на «свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34 часть 1 Конституции Российской Федерации).
Вне зависимости от принадлежности лоцманских служб к государственной или негосударственной форме собственности или разным организационно-правовым формам государство обязано признавать и гарантировать свободу их легальной экономической деятельности на едином экономическом пространстве Российской Федерации и свободное функционирование, и перемещение лоцманских услуг на этом едином рынке услуг (статья 8 Конституции Российской Федерации).
Также очевидно, что принятие этого законопроекта повлечет нарушение таких конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации как право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации (статья 37 части 1 и 3 Конституции Российской Федерации).
Ограничение конституционного права на труд и свободное использование своих способностей, имущества и навыков для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, предусмотренное частью 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, в целях закрепления «за государством функции по лоцманскому обеспечению торгового мореплавания в России» считаю не обоснованным.
Положения проектной редакции направлены на создание условий для необоснованной монополизации рынка лоцманских услуг лоцманской организации, являющейся федеральным автономным учреждением. Такой подход, на мой взгляд, неприемлем, поскольку ущемляет права субъектов лоцманской деятельности иных форм собственности и создает прецедент для последующего огосударствления и других видов коммерческой деятельности в морских портах (стивидорных, буксирных, агентирования, перевозки грузов и пассажиров и т.п.).
Обоснование, изложенное депутатом в пояснительной записке к законопроекту, имеет неоднозначную логику и не соответствует фактическим обстоятельствам.
В частности, из пояснительной записки следует, что при подготовке законопроекта депутат исходит, например, из следующих тезисов:
«Проблемы, существующие в системе лоцманского обеспечения торгового мореплавания в Российской Федерации, в том числе проблема с лоцманским обеспечением в малодеятельных морских портах, остались. Решить их, сохранив в сфере лоцманского обеспечения частные лоцманские компании, по мнению зарубежных юристов (Голландия, Финляндия и др.), годами занимавшихся подобными проблемами, не получится даже проведя огромную правовую работу».
Данный вопрос депутатом П. Федяевым для обсуждения на экспертном уровне с привлечением негосударственных лоцманских организаций не выносился. В то же время, например, вопросы «северного завоза» для обеспечения жизнедеятельности северных территорий России давно решены созданием соответствующих условий для деятельности частных судоходных компаний. И никто даже и не предлагал создавать для этого государственную судоходную компанию, хотя обеспечение жизнедеятельности населения в труднодоступных северных территориях через «малодеятельные северные порты» значительно важнее и серьезнее одного из элементов обеспечения безопасности мореплавания – лоцманской проводки судов.
«Государство в соответствии с Конституцией РФ и изданными на её основе законами обязано обеспечить безопасность мореплавания в своих территориальных водах, несёт ответственность перед международным морским сообществом за организацию лоцманского обеспечения во всех портах, включая те, где это «невыгодно», и имеет право императивно регулировать лоцманскую деятельность».
Никто не оспаривает прав государства на обеспечение безопасности мореплавания в своих территориальных водах. Но эту функцию государство должно выполнять в соответствии с требованиями Конституции РФ. У государства многогранная ответственность в соответствии с требованиями международных конвенций и для выполнения каждого из требований давно найдены нужные решения без нарушения нашей Конституции.
В решении проблемных вопросов лоцманской деятельности я предлагаю следовать призыву нашего премьера Д.Медведева: «С теми, кто действительно поднимает острые проблемы, борется с несправедливостью и нарушением закона, нужно выстраивать партнерские отношения».
Чем, на Ваш взгляд, плох подход, предполагающий передачу функций по лоцманской проводке государству?
Давайте вернемся к истории вопроса попыток ограничения деятельности негосударственных лоцманских организаций.
Правительством РФ 27.12.2007г. в Государственную Думу был внесен законопроект №1485-5 «О внесении изменения в статью 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации». В качестве обоснования внесения изменений в КТМ РФ в пояснительной записке к законопроекту говорилось:
«Исходя из необходимости признания полноправия государственных и негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, предлагается воздержаться от законодательного регулирования данного вопроса».
«Необходимо учитывать, что негосударственные организации по лоцманской проводке судов (коммерческие и некоммерческие) самостоятельно осуществляют хозяйственную деятельность, и возможность выполнения их функций ни в какой форме не может быть обеспечена государственными органами. При таких условиях возможен отказ (по различным основаниям) от выполнения лоцманских проводок, что приведет к остановке деятельности крупных морских портов».
«Кроме того, некоторые морские порты (Мурманск, Владивосток, Новороссийск, Петропавловск-Камчатский, Астрахань и ряд других) имеют особо важное значение для обеспечения обороноспособности страны, так как в них расположены военно-морские базы и пункты базирования военных кораблей. В случае остановки работы негосударственной лоцманской организации возможно возникновение скопления судов на рейдах указанных морских портов, что представляет собой препятствие для выполнения задач Вооруженных Сил Российской Федерации. Создание в портах, имеющих стратегическое значение для экономики и обороноспособности страны, государственной организации (наряду с негосударственной) не может быть признано надлежащим подходом к урегулированию данной проблемы».
Правительство РФ предлагало внести изменение в пункт 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, изложив его в следующей редакции:
«2. В морских портах, имеющих смежные акватории с военно-морскими базами или пунктами базирования военных кораблей, а также морских портах, в которых перевалка опасных и вредных веществ составляет более половины грузооборота, лоцманская проводка осуществляется лоцманскими службами государственных организаций.
Перечень морских портов, в которых лоцманская проводка осуществляется лоцманскими службами государственных организаций, устанавливается Правительством Российской Федерации».
На данный законопроект были даны заключения Общественной палаты и Президента РФ.
По заключению Общественной палаты, положения проектной редакции направлены на создание условий для необоснованной монополизации рынка лоцманских услуг и установление привилегированного положения государственных лоцманских организаций. Такой подход, на наш взгляд, неприемлем, поскольку ущемляет права субъектов лоцманской деятельности иных форм собственности и создает прецедент для последующего огосударствления и других видов коммерческой деятельности в морских портах (стивидорных, буксирных, агентирования, перевозки грузов и пассажиров и т.п.)».
«Общественная палата считает, что предлагаемая Правительством Российской Федерации (далее Правительство РФ) редакция п.2 ст. 87 Кодекса торгового мореплавания (законопроект № 1485-5) противоречит нормам Конституции Российской Федерации, Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, Федерального закона «О защите конкуренции».
В заключении Президента РФ говорилось: «… поскольку в Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации лоцманы государственных и негосударственных организаций имеют одинаковый правовой статус, не существует какого-либо отличия в специфике их положения, в требованиях, предъявляемых к деятельности негосударственных лоцманских организаций, и нет оснований для ограничения их деятельности».
Приведу также выдержки из заключения Комитета Государственной Думы по транспорту:
«Следует учесть, что в частных лоцманских организациях работают лоцманы такой же квалификации, как и в лоцманских службах государственных организаций, что частные лоцманские организации контролируются федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, также как и лоцманские службы государственных организаций».
«Если дополнительно учесть, что в реальной практике к перевалке опасных грузов допускаются частные организации и буксиры частных же предприятий могут осуществлять буксировку судов с опасными грузами, то предполагаемое законопроектом запрещение деятельности частных лоцманских организаций применительно к проводке судов с опасными грузами становится необъяснимым».
«Следует учесть, что право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, гарантируемое статьей 34 Конституции Российской Федерации, может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции)».
«Комитету с участием представителей лоцманских и общественных морских организаций, судоходных компаний, ведущих специалистов в области морского права не удалось найти критерии, отличающие лоцманские службы государственных организаций от негосударственных лоцманских организаций с точки зрения обеспечения безопасности мореплавания и выполнения остальных положений КТМ».
«Не считая возможным учесть замечания, содержащиеся в заключении Президента Российской Федерации, и при этом пунктуально соблюсти концепцию проекта, принятую в первом чтении, Комитет полагает целесообразным отклонение проекта федерального закона № 1485-5 «О внесении изменения в статью 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации»».
После отклонения этого законопроекта депутатами Государственной Думы была подготовлена новая редакция изменений статьи 87 КТМ РФ, уравнявшая в правах лоцманов государственных и негосударственных организаций.
Другие попытки Минтранса России огосударствить лоцманскую деятельность Правительством РФ поддержаны не были.
В какой стадии находится сейчас Ваш проект?
Законопроект о лоцманской СРО, с учетом замечаний Минтранса на его предыдущую редакцию, был передан заместителю Министра транспорта Юрию Цветкову на приёме 30 декабря 2018 года. Официального отзыва на него не получено, но несмотря на то, что некоторые работники Минтранса заявляют, что они будут настаивать на создание государственной лоцманской организации с законодательным закреплением за ней лоцманской функции, т.е. на ликвидации института негосударственных лоцманов, я надеюсь, что новое руководство Минтранса более тщательно подойдет к изучению вопроса возможности создания всероссийской лоцманской саморегулируемой организации с обязательным членством в ней. Сейчас мы ищем орган законодательной и исполнительной власти, имеющий право внесения законопроектов в Государственную Думу.
Проект ФЗ по лоцманам с учетом предложений и замечаний