Sea News продолжает серию публикаций, посвященных внедрению механизма «единого окна» в морских пунктах пропуска через государственую границу.
Владимир Коростелев
Директор проекта Single Window «Группы Морской Экспресс»
Представитель ассоциаций морских агентов
Калининграда, Санкт-Петербурга и Юга России в Москве
Почему для внедрения механизма «единого окна» необходим «уполномоченный орган» с особыми полномочиями
Попытки построения в Российской Федерации «единого окна» в 2009-2010 (в рамках проекта МИАИС) и в последующие годы (в рамках СМЭВ) были заведомо обречены на неудачу, поскольку чиновники каждый раз предпринимали попытку построить суперзакрытую систему для информационного взаимодействия государственных органов между собой («междусобойчик»), в которую не было доступа транспортным операторам и участникам ВЭД. При этом они (чиновники) забывали, а скорее всего, и не думали о том, что кроме как от участников транспортного рынка, импортеров и экспортеров им будет неоткуда получить предварительную информацию о движении транспортных и грузовых потоков. В самом деле, если вы построите изолированную от бизнеса систему обмена данными между государственными контрольными органами (G2G), то кроме как служебными записками и приглашениями на совещания друг к другу вам обмениваться будет нечем.
В отличие от системы межведомственного взаимодействия (G2G), механизм «единого окна» создается для эффективного обмена информацией между бизнесом и государственными органами (B2G), В частности «единое окно» морского пункта пропуска – для информационного взаимодействия морских перевозчиков (судовых агентов) с государственными контрольными органами в морских пунктах пропуска через государственную границу.
«Единое окно» морского пункта пропуска предназначено для заблаговременного однократного доведения информации в электронной форме от морских перевозчиков (их агентов в порту захода) через единую точку входа до всех государственных контрольных органов о планируемом прибытии (убытии) судна в порт (из порта) и получения ответного подтверждения (интегрированного ответа) от государственных контрольных органов в целях исключения необходимости представления бумажных документов и обеспечения ускорения административных процедур исполнения технологической схемы пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в морских и речных (озерных) пунктов пропуска и недопущения непроизводственных задержек оформления прибытия и убытия судов.
Участниками механизма «единого окна» морского пункта пропуска являются:
- морские перевозчики грузов/пассажиров и их представители (морские агенты) в порту (морском пункте пропуска):
- государственные контрольные органы, уполномоченные на осуществление пограничного, таможенного, санитарно-карантинного, ветеринарного, карантинного фитосанитарного, транспортного контроля транспортных средств, грузов, товаров и животных в морских и речных (озерных) пунктов пропуска;
- администрация морского порта и представители государственных контрольных органов в порту (морском пункте пропуска).
Участников механизма «единого окна» морского пункта пропуска можно разделить на следующие группы:
1) поставщики данных в механизм «единого окна» морского пункта пропуска о планируемом прибытии (убытии) судна в порт (из порта);
2) потребители данных в механизме «единого окна» морского пункта пропуска о планируемом прибытии (убытии) судна в порт (из порта);
3) потребители данных о необходимости осуществления дополнительных форм контроля, полученных из системы управления рисками на основании автоматической проверки и обработки информации о планируемом прибытии (убытии) судна в порт (из порта).
К поставщикам данных органов о планируемом прибытии (убытии) судна в порт (из порта) в механизме «единого окна» морского пункта пропуска относятся судовладельцы (морские перевозчики) и их представители (морские агенты) в порту (морском пункте пропуска).
К потребителям данных органов о планируемом прибытии (убытии) судна в порт (из порта) в механизме «единого окна» морского пункта пропуска относятся государственные контрольные органы (далее – ГКО), уполномоченные на осуществление пограничного, таможенного, санитарно-карантинного, ветеринарного, карантинного фитосанитарного, транспортного контроля транспортных средств, грузов, товаров и животных в морских и речных (озерных) пунктов пропуска, а также администрация морского порта.
К потребителям данных о необходимости осуществления дополнительных форм контроля относятся находящиеся в порту (морском пункте пропуска) представители государственных контрольных органов, уполномоченных на осуществление пограничного, таможенного, санитарно-карантинного, ветеринарного, карантинного фитосанитарного, транспортного контроля транспортных средств, грузов, товаров и животных. Приказы о необходимости осуществления дополнительных форм контроля они должны получать из ведомственных информационных систем, а не глядя в глаза перевозчику на границе. Этим исключается коррупционный «человеческий фактор», с которым длительное время борется ФТС.
В механизме «единого окна» для морского перевозчика должна быть реализована возможность однократной подачи информации о планируемом прибытии (убытии) судна в соответствии с международной рекомендацией №33 ЕЭК ООН «только один раз, одному агентству, и в стандартном формате». Примерная схема функционирования «единого окна» морского пункта пропуска представлена на рисунке 1.
Для морского перевозчика механизм «единого окна» должен быть обезличенным единым пропускным каналом («черным ящиком» в центре рисунка), никак не связанным ни с конкретной таможней, ни с таможенным постом, ни с его сотрудниками.
Морской перевозчик (агент в порту) может представить информацию в механизм «единого окна» (на схеме красные стрелки слева-направо) двумя способами: либо набором на клавиатуре вручную через WEB-интерфейс (серый квадрат WEB справа от автоматизированного рабочего места – АРМ перевозчика), либо непосредственно из своей информационной системы. Во втором случае, например, информация о международной перевозке, полученная морским перевозчиком из корпоративной информационной системы, посредством системы электронного обмена данными (EDI) передается непосредственно в механизм «единого окна» при минимальном участии человека-оператора. Кроме того, дополнительная информация в механизм «единого окна» может поступить из «единого окна» сопредельного государства.
У «единого окна» (в центре) должен быть уполномоченный орган и/или «оператор единого окна (на схеме — круглое стеклянное здание над «черным квадратом» в центре.) Например, — таможенная служба. У уполномоченного органа может быть построена своя успешно работающая автоматизированная информационная система (на диаграмме – АИС слева от стеклянного здания над «черным квадратом»). Механизм «единого окна» не обязательно должен создаваться на базе какой-либо отраслевой системы. Однако у него должны быть обязательно: единый уполномоченный орган и единый для всех ГКО удостоверяющий центр (на схеме красный прямоугольник УЦ). В механизме «единого окна» судовладелец (перевозчик) взаимодействует со всеми ГКО, используя один для всех сертификат электронной подписи, полученный в УЦ «единого окна».
Рисунок 1. Примерная схема функционирования «единого окна» морского пункта пропуска
К централизованному ресурсу «единого окна» подключаются ГКО-участники. Если ГКО имеет развитую информационную систему АИС ГКО, то она сопрягается с централизованным ресурсом («черным квадратом»).
Если ГКО развитой информационной системы не имеет, то оператор «единого окна» предоставляет его сотрудникам доступ к централизованному информационному ресурсу через удаленные автоматизированные рабочие места (на схеме АРМ ГКО).
Вся информация, которая попадает от морского перевозчика в механизм «единого окна» проходит проверку, регистрируется, после чего попадает в базу данных, где хранится вечно (постоянно пополняется). Накопленная за много лет информация о перевозках, транспортных средствах, грузах, выявленных нарушениях активно используется в системе управления рисками.
В идеальном случае механизм «единого окна» работает по уведомительной схеме: в ответ на переданную информацию морской агент (перевозчик) получает только ответ о регистрации входящей информации (зеленые стрелки справа-налево) и ничего более. Грузовые и другие технологические операции он осуществляет без ожидания отдельных разрешений от таможенных и иных государственных контрольных органов.
Однако, после того, как информация о планируемом прибытии судна попала в «единое окно», была автоматически проверена и получила регистрационный номер, она становится в необходимом объеме доступной для всех ГКО, осуществляющих государственный контроль в МПП, и будет проанализирована с использованием СУР в соответствии со специфическими контрольными функциями того или иного ГКО.
Результаты анализа информации, полученной от судовладельца (перевозчика), до него самого не доводятся. ГКО с помощью АИС в автоматизированном режиме принимают решения о необходимости дополнительных форм контроля груза или транспортного средства в пункте пропуска, и указанная информация (зеленые стрелки справа-налево) доводится непосредственно до государственных контрольных органов на границе (на схеме черные человечки в форме около АРМ ГКО). Сотрудники ГКО на границе получают из автоматизированной системы «единого окна» приказы о проверке конкретных контейнеров (с указанием номера) или транспортного средства (судна), на котором эти контейнеры должны прибыть в порт.
При указанной схеме работы минимизируется влияние «человеческого фактора»: судовладелец (перевозчик) с сотрудниками ГКО на границе в очном режиме не общается: он подает данные о транспортном средстве, грузе в обезличенный пропускной канал «единого окна». Сотрудник ГКО на границе тоже до получения приказа из системы о проверке транспортного средства/контейнера с участниками ВЭД и перевозчиками не общается – он выполняет приказ о проверке конкретного парохода или «железного ящика».
Таким образом, для реализации механизма «единого окна», представленного на рисунке 1, в соответствии с требованиями Рекомендации No33 ЕЭК ООН необходима «политическая воля», которая (1) определит уполномоченный государственный орган, ответственный за реализацию механизма «единого окна», и (2) наделит его соответствующими полномочиями.
Более того, в соответствии с «Основными направлениями развития механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности», утвержденными Решением Высшего Евразийского экономического совета от 29мая 2014 года №68, «в целях развития национальных механизмов «единого окна» необходимо обеспечить консолидацию усилий и согласованность действий государственных органов, регулирующих внешнеэкономическую деятельность, бизнес-сообществ и участников внешнеэкономической деятельности».
«Для этого в каждом государстве-члене требуется:
- определить уполномоченный государственный орган, ответственный за реализацию национального механизма «единого окна», наделив его соответствующими полномочиями;
- обеспечить принятие концепции развития механизма «единого окна»;
- оптимизировать процедуры взаимодействия государственных органов, регулирующих внешнеэкономическую деятельность, как между собой, так и с участниками внешнеэкономической деятельности;
- обеспечить учет предложений бизнес-сообществ и участников внешнеэкономической деятельности, согласованных с уполномоченным государственным органом, ответственным за реализацию национального механизма «единого окна».
В рекомендации №33 ЕЭК ООН уполномоченный орган определяется, как «головное учреждение механизма «единого окна»: «функцию головного учреждения должна выполнять очень авторитетная организация, располагающая необходимой стратегией, (законными) полномочиями, политической поддержкой, финансовыми и людскими ресурсами и имеющая тесные связи с другими профильными организациями. В некоторых случаях, с учетом их ключевой роли, получаемой ими информации и документации и стратегического положения в пунктах пересечения границы в качестве учреждения, призванного руководить разработкой и внедрением механизмов «единого окна», лучше всего выбрать таможню или портовые власти. Они могут также служить своего рода «пропускными» каналами для целей получения и координации потока информации, касающейся выполнения всех трансграничных регулирующих требований».
Применительно к механизму «единого окна» морского пункта пропуска (с учетом целевой функции B2G взаимодействия государства и бизнеса при пересечении границы) можно рассмотреть несколько вариантов назначения «уполномоченного органа» для «единого окна» МПП. При этом у каждого варианта назначения государственного органа будут свои сильные и слабые стороны (таблица 1):
Таблица 1. Возможные варианты «уполномоченного органа» для «единого окна» МПП
В международной рекомендации №33 ЕЭК ООН приведен анализ примеров успешной реализации национальных механизмов «единого окна» в разных государствах. При этом в роли головного учреждения чаще всего выступает таможня.
Компендиум рекомендаций «Как построить среду «единого окна» Всемирной таможенной рекомендацией (далее – Компендиум рекомендаций ВТамО) обращает внимание на возможное противодействие со стороны ГКО при реализации механизма «единого окна» и на необходимость четкой позиции государства (наличие «политической воли» (ЦИТАТА):
«Благодаря своей роли, определенной в законодательных и нормативных актах, трансграничные регулятивные пограничные ведомства пользуются своей монополией присутствия на границе. Эти ведомства имеют сильные стимулы для сохранения своей сферы влияния и недостаточные стимулы для координации. Они рассматривают свои традиционной зоны ответственности как их «сферу влияния». Эту «сферу влияния» нельзя упустить или разделить с другим ведомством…
Очень часто простое заявление о намерениях со стороны политического руководства рассматривается как признак политической воли. Одного желания на самом высоком уровне внедрить «единое окно» не достаточно, так как оно должно быть подкреплено разработанными программами по политике, которые рассматриваются в повестке дня для целей их дальнейшего исполнения.
Широко используемый термин «отсутствие политической воли» на самом деле говорит о неспособности главы правительства «испачкать свои руки» в решении вопросов ответственности и подотчетности, и заставить все ведомства эффективно выполнять переданные им функции».
Сложность назначения «уполномоченного органа» для внедрения механизма «единого окна» связана с тем, что при этом коренным образом изменяется целевая институциональная модель функционирования государственных органов в сторону упрощения административных процедур. В частности, существенно меняется технология осуществления государственного контроля лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в морских пунктах пропуска. И если, например, в Таможенном кодексе описывается представление предварительной информации таможенным органам и ее последующее использование таможенными органами, то в новой Технологической схеме государственного контроля в пунктах пропуска с использованием механизма «единого окна» должны быть учтены требования однократности и этапности представления информации в уполномоченный орган, а также и гармонизированного ответа от уполномоченного органа.
Поэтому при построении механизма «единого окна» морского пункта пропуска могут возникнуть следующие риски:
- недостаточная поддержка реализации механизма «единого окна» со стороны административного ресурса (отсутствие «политической воли»);
- недостаточное финансирование и ресурсное обеспечение мероприятий по построению механизма «единого окна» морского пункта пропуска;
- отсутствие нормативно-правовой базы для реализации механизма «единого окна»;
- консервативное отношение к необходимости изменения существующих административных процедур при взаимодействиях B2G, G2G;
- недостаточная координация между государственными контрольными органами на границе, отсутствие единообразного понимания конечной цели;
- желание получить полноценный национальный механизм «единого окна» путем «однократного усилия» без прохождения эволюционных этапов развития посредством построения информационной системы «для всех» ГКО и участников ВЭД на основе модели данных, учитывающей потребности всех государственных органов.
Указанные риски могут быть минимизированы путем своевременного выявления и принятия соответствующих решений.
Мнение автора может не совпадать с мнением редакции